主要內容
摘要(1)

本計畫為推動東港溪流域內各權責單位、地方居民的訊息流通並逐步建立新夥伴關係,運用田野調查、水質檢測機制建立及公民參與中的溝通平台機制、公私協力以及工作坊運用等概念與方法,試圖逐年建立參與改善水質的組織網絡,以將東港溪潮州大橋以上之河道水質,逐步轉成甲類水體,供水資源權責機關,評估運用為公共給水之原水可能性。

東港溪流域之整治面向主要有二:河防安全及水質整治,相對之下河防安全的政策推動已屬較為成熟,水質整治則是現在各權責單位致力推動改善的方向。然而,流域之權責機關垂直包含中央、地方,水平則橫跨水利、環保、農政、林務等單位,如要進行政策對話及合作實為高難度的挑戰。

本年度藉由田調拜訪的方式,蒐整針對東港溪流域於現階段已執行以及未來規劃的政策方向相關資料,包含沼氣發電、推動污水下水道、設置人工濕地等。在互動的過程中,可發現各權責機關彼此間對於水質改善的執行方向都予以肯定的態度支持,但同時也發現「民意支持」是各權責機關欲以掌握的一大關鍵。

然而,本計畫可能面對的問題也逐一浮現,例如:南水局未具備實質管理東港溪流域之權責業務、政策之急迫性如何彰顯、民間團體之民意角色如何進場等,都須再三思量。故本計畫以「營造護水民意」作為推動策略,促使民意及權責機關可看見共同目標,發展公私協力的行動及促成政策優先序位。

摘要(2) 一、公民參與意見回饋與行動

為營造護水民意,本計畫以「東港溪流域伏流湧泉溪流認養活動」作為推動主題,初始以湧泉溪流田野調查的方式,初步了解現階段仍有明顯湧泉湧出之區段,並以易達性、安全性、有無在地團體及居民參與動力等4項指標,以自然環境調查的面向評估是否合適作為認養場域。

另外,東港溪流域亦有許多環境保護團體,分別於不同的鄉鎮中推動友善水環境的相關行動。藉由本計畫團隊與其他團體長期互動的過程中,以執行動力、組織執行活動經驗、政治因素干擾以及居民參與意願與認同4大面向,作為初步未來欲擴大推動湧泉認養活動的動力評估指標。

在湧泉溪流自然環境、團體評估已有初步資料之後,同時透過屏東縣政府環保局以及國立屏東科技大學水產養殖系的協助,建立簡易水質檢測工具,始進行湧泉認養行動的推廣。本計畫藉由3場說明會及活動所得到的初步回應為本年度由台灣藍色東港溪保育協會以民治溪作為認養及示範教學段,而其他支流則有待後續觀察及擴大推動。

本年度之認養行動是藉由簡易水質監測工具檢測民治溪上游湧泉點,並將監測數據表單向回報於屏東縣政府環保局作為基礎資料的建置,但在未來更進一步的通報、稽查及回饋機制,則有待後續計畫再進行討論。

摘要(3) 二、建構溝通平台

另一重要目標則是希望能透過逐年建立參與改善水質的民間組織網絡,與流域權責機關建立與污染者協商並共同參與水質減廢的公/私協力機制,也從東港溪湧泉溪流認養的行動中,擴大流域民眾參與認養的行動與力量。

有關「東港溪流域地方學分享交流會」即是重要創造公私部門對話的平台。本年度以實際行動「共構流域生命共同體」的理念出發,由在地的人文生態保育工作者,從東港溪生態環境、鄉土文化及過去的環境保育行動檢視流域的文化歷史;透過許多NGOs團體以不同的環境教育型態轉化為共同守護溪流理念之公民行動;除此之外,藉由媒合權責單位及流域民眾之間的對話,建立溝通平台以及具體之減廢策略及行動的討論。

在該場次的交流會,創造了許多寶貴的價值,「這是個協商與協力的年代」,不論是對於公部門再次認知到公私協力的溝通平台,其實有多元的可能性;在NGOs面向,也看到和不同部門合作的經驗,不論是內政部營建署、文化部、環保署、屏東縣政府等,公私部門的關係,不是都在對立面,而是需要更多的協商及共事創造共識的機會。

在今年度的成果目標上,則為籌備建立「認養湧泉溪流示範機制」以及「蒐整瞭解流域權責機關各項減廢政策」,以利後續年度推動擴展。過去保護河川的宣導或親水活動,均未能讓參與者感受到可預期河川污染改善之里程碑,而本計畫在規劃構思推動策略中,即以「行動對應減廢效果」作為整體計畫設計之核心思維,因此在進入真正「營造民氣」以及「促成跨權責單位對話減廢政策」的前置作業勢需紮根深厚。今年度雖順利完成建構「湧泉認養示範機制」,但仍需於後續年度進一步帶動參與認養團隊如何維持認養的動力與誘因;而已蒐整瞭解的各權責機關於東港溪的減廢政策,也需要進一步追蹤瞭解其推動順利性,以及是否具備公私協力的空間,以醞釀總體整治減廢政策獲得流域民眾支持的輿論效果,使總體政策獲得中央政府與國會更具正當性的定調及資源投入。

本計畫今年具體產出之質性成果概述如上,量化之成果包括51次湧泉溪流田野調查、流域團體及權責機關等拜訪;建立簡易水質監測工具包1式;辦理水質監測工具學習暨戶外實習工作坊1場次;辦理「認養東港溪流域伏流湧泉溪流」說明會及活動2場次;試操作「認養東港溪流域伏流湧泉溪流」行動1式;辦理2014「網絡串連‧河川實踐」工作坊1場次;辦理2014第三屆東港溪流域地方學交流座談會1場次;過程拍攝並剪輯為4則成果紀錄影片、1則環境教育故事分享影片,並發布於網路媒介平台;湧泉地圖專屬網頁1式;Facebook專頁「湧泉‧生命‧東港溪」1式。

計劃緣起與範圍(1)

東港溪是屏東平原上流量最穩定,且數百年來孕育平原聚落、鄉鎮及都市發展的重要母河。隨著科技化不斷改變產業發展的方式,本流域主支流(含各排水)的集水區範圍內,地景隨歷史時間軸的演進更替,除劇烈改變了東港溪生態環境的自然運轉功能,更因生活與生產的各種排廢,漸漸地弱化東港溪提供公共給水的能力;東港溪從三百年前扮演提供熱帶雨林漁獵生活,大幅度轉變為中國漳州及客家六堆等漢族移墾的稻米文化,後續日治時期則增加了提供國際戰略物資的蔗糖,直到今日成為包覆於檳榔林以及大規模養豬產業的地景形貌。提供這些生產與生活發展的東港溪水資源生態,最主要的母源即來自屏東平原沖積扇地質與地理條件所形成的地下水與伏流水;其中伏流水創造了各沖積扇扇央地區數量繁多的自噴湧泉,使得無電力時代如明鄭與清朝統治時期,甚至包括日治時期,屏東平原得以成為台灣第一座繁榮的米倉,所依賴者即為佈滿扇央區的湧泉系統。

六堆客家先民找到湧泉,據以作為開基立庄之處,並導入稻米農耕體系,特別是埤塘水圳灌溉設施,運用湧泉形成的衍生溪流,攔蓄並開鑿綿密的灌溉渠道;雖然今日因工業化使農村勞動力大量外流,導致稻米生產大幅減少;連同糖業也因價格不具國際競爭力而相繼停擺,農業所留下的灌溉網路,除少部份仍提供農業生產所需外,大部分逐漸成為雨水排水以及生活生產等污水排廢所用,甚至為了降低水患,許多較大的灌溉渠道均改築為不同規模的排水系統。

日治時期為解決東港溪每年汛期令先民懼怖的洪患,採用截流工法,將隘寮溪與來義溪分別於東港溪南北側築堤與東港溪主流截斷,並分別導入高屏溪以及林邊溪,大大降低東港溪中、下游的水患。此法並未造成東港溪因此減少過多水量,反而凸顯出東港溪流域在隘寮溪與來義溪沖積扇扇央中,大小滿佈的伏流湧泉系統的天然供水功能,在現代建築東港堰的取水工作用下,保有提供鳳山水庫每日達70萬噸的能力,並實質上曾經提供大高雄公共給水每日50萬噸。

計劃緣起與範圍(2)

但這每日50萬噸的潔淨之水,在流域缺乏現代污水下水道系統,以及大規模畜牧產業發展,所造成的生活及畜牧排廢的污染下,使得鳳山水庫無法提供可被信任的自來水質,並導致屏東縣政府於民國89年提議內政部營建署解除「東港溪水源水質水量保護區」(於民國90年正式公告解除),加上高屏溪因設置高屏堰,強力推動其上游集水區禁止畜牧的「離牧政策」,使得許多業者轉往東港溪流域大規模發展,更使東港溪水質惡化,而成為僅能提供每日30-35萬噸作為工業用水功能(並非東港堰取水功能受損,而是僅提供大高雄工業用水需求量所用)。

自民國98年莫拉克風災造成南台灣各主要河川環境破壞,河床高度不穩定,各供水設施包括水庫淤積或攔河堰受損,且許多新興水源開發方案如美濃水庫、高屏大湖及曾文越域引水等,遭受取水區民眾高度質疑其安全性而停滯難行。南水局因此提出「曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水計畫」 ,在該計畫中的「調度及備援系統提昇」方向上,擬定「東港溪原水替代高屏堰供應不足水量」之方案。此代表必須擬定各種方法面對並處理東港溪原水的水質,特別針對畜牧污染及民生污水此二項佔東港溪水質最大比例的污染源。

由於東港溪流域各都會鄉鎮居民的公共及生產用水,除沿海地區鄉鎮如東港及新園使用牡丹水庫地面水外,餘均使用地下水或湧泉伏流水。此代表東港溪流域居民不依賴東港溪河道內的地面水(除部份農業及養殖產業使用,如大坡圳),自然而然的與東港溪不再建立生存依賴關係,加上為河防安全興設比村落地表還高的河堤護岸,阻斷民眾與河川的親水關係,使東港溪河道內各高灘地一度成為各鄉鎮無管理式露天垃圾堆置場,產生大量的垃圾廢水(後來屏東縣政府興設崁頂焚化爐後,已清理移除河道內部份垃圾)。東港溪,一度成為流域民眾心目中的大型廢水排水溝。

為了增加流域民眾與東港溪的親水關係,並進一步推動東港溪水質改善,民國85年許多愛護河川的熱心者,成立台灣藍色東港溪保育協會,並提出透過社區營造的方式,導引改變流域沿岸社區對東港溪的親水態度,並協助認養打造河岸環境,創造民間巡守體系,阻止包括都市生活或工業產出的有害廢棄物進入流域棄置。歷經10多年的經營與推動,漸漸串連出40多個社區護水經驗。

計劃緣起與範圍(3)

目前屏東縣政府正在東港溪上游左岸推動興設大潮州地下水補注人工湖,目的除了減緩屏東平原沿海地區地層下陷速度,抬升地下水位,並保持屏東平原地下水庫的永續維生能力。除此之外,該計畫將會使來義溪沖積扇的扇央地區伏流水湧泉群,增加更多的伏流水量;只是這些新增的潔淨原水,將流入東港溪各排水支流到主流,並承受過程中來自生活與畜牧等各種廢水的污染,殊為可惜,也是暴殄天物。

南水局過去對東港溪雖未進行過任何公民參與計畫,但在民國101年曾針對高屏溪攔河堰辦理「高屏堰課題與多元解決對策擴大公民參與」計畫,在該計畫中透過廣徵中央與地方政府相關機關,以及民意代表、專家學界、關心水資源議題的民間NGO團體及在地權益利害相關之民眾等各方意見,對於高屏堰水議題、地方生命財產以及地方發展結合方式,尋求具初步共識的行動方案;並據以於民國102年辦理「高屏堰穩定供水改善工程公民參與推動計畫」,透過睦鄰行動,建立南水局與地方民眾的信任關係,設計適當溝通平台,進而佈局公/私協力的基礎機制,該案仍持續推動辦理中。

因此如何在本計畫中,以公民參與的價值與概念,引用民氣與民力,搭配政府公權力及環境法規,建立認養、監測與協商污染源減廢的行動,以形成具規模的湧泉溪流保護網絡,促使東港溪原水逐步回復潔淨成為可運用之公共給水,是本計畫希望喚醒流域民眾,產生「世代責任」的態度,留給後代子孫面對極端氣候下,足以維生的重要水資源。

本計畫主要調查東港溪流域上游伏流湧泉,以及徵求流域內民間團體參與認養行動,因此預定工作範圍以東港溪流域集水區中各鄉鎮市為主(見圖1-1紅線範圍內)。計畫期程從民國103年1月1日起,至12月15日止。


圖1-1 東港溪流域行政區域圖
東港溪流域行政區域圖
資料來源: 東港溪-港西攔河堰底泥改善及復育可行性研究計畫,經濟部水利署第七河川局,民國99年
計畫項目

長期以來,台灣藍色東港溪保育協會累積豐富環境運動、社區營造推動及環境教育等相關經驗,另致力於整合東港溪流域民間力量,共同凝聚公民參與及環境保護意識。除此之外,藉由本計畫之推動,也作為水利署南區水資源局(以下簡稱南水局)與跨機關權責單位、地方居民的訊息流通平台,逐步建立河川夥伴關係。本年度「東港溪水環境課題公民參與計畫」各項工作項目如下所示:

一、田野調查及水質檢測機制建立

(1)經由田野調查引導有興趣民眾建立湧泉地圖,尋找東港溪中上游各伏流湧泉及其衍生的溪流地點,並以GPS標註於衛星地圖上(可建立活動網站供參與者標註)。

(2)建立水質檢測機制,收集並研擬伏流湧泉水質的基本生態指標,並建立簡易檢視方法,形成一套操作工具。

二、公民參與意見回饋與行動

(1)擴大宣傳或至有伏流湧泉的社區辦理活動說明會,徵求流域民眾或社團自行組隊認養湧泉頭及其衍生溪流。

(2)公民參與行動工作即是學習認識湧泉及其衍生溪流的生態,以及學會操作檢視指標,並與政府環保單位建立通報網,將所查得該湧泉衍生溪流之污染源予以GPS標註並通報。

三、建立溝通平台 建立污染源解決方案交流平台,由公部門/專家討論並對認養各參與團隊所發現之污染源,共同研商如何解決污染源的策略(取締或與污染者協商交涉共同改善),並由公民參與團隊以公民新聞方式紀錄解決過程。

四、成果紀錄及後續規劃推動

(1)建立交流網站平台以流域動態地圖方式公布各參與團隊認養伏流湧泉及其衍生溪流之解決污染範圍,以及故事分享區。

(2)依執行過程及其成果評估檢討,研提改進措施及修正方案,規劃後續年度可辦理之公民參與計畫推動工作。

五、工作簡報及報告編印

(1)期初、期中、期末簡報及不定期工作會報。

(2)報告書之編擬、修訂及印製。

執行方向與目標

本計畫係運用本工作團隊長年於東港溪流域經營推展的社區護水網絡為基礎,並運用公民參與中的「溝通平台機制」、「公/私協力」以及工作坊運用等概念與手法,達到改善東港溪原水水質之目的,包括:

一、建立東港溪流域湧泉及其衍生溪流之保護網絡。

二、建立定期監測湧泉及其衍生溪流水質以及各種點污染源的民間巡守力量。

三、媒合流域權責機關建立與污染者協商並共同參與水質減廢的公/私協力機制。

四、建立資訊公開的東港溪湧泉溪流水質改善行動地圖,以擴大流域民眾參與認養的行動與力量。

本計畫希望透過上述目的的推動,逐年建立參與改善水質的民間組織網絡,期望能於未來10年間,將潮州大橋以上之河道水質,由現有乙類水體,逐步轉成接近潔淨之甲類水體,以提供水資源權責機關,評估運用為公共給水之原水。

年度總和效益(1)

本計畫在「改善東港溪原水水質」的總體目標上,希望透過「經營流域民眾認養湧泉溪流的民氣營造」,以及「促使流域跨權責機關對話確認具共識之減廢政策」,媒合「公私部門間建立合作行動與伙伴關係」,塑造保護與改善東港溪原水水質之民意輿論,促使東港溪原水水質改善成為國家重要水資源政策之優先序位。

在今年度的成果目標上,則為籌備建立「認養湧泉溪流示範機制」以及「蒐整瞭解流域權責機關各項減廢政策」,以利後續年度推動擴展。以下則針對此二目標之成效進行分述,並於最後進行總體成效說明:

一、 認養湧泉溪流示範機制成效分析

(1)簡易水質監測機制 透過屏東縣政府環保局以及國立屏東科技大學水產養殖系協助,整合具簡易操作之水質監測工具包,並經由國小學生、民間社團及社區團體試操作,均為上手順利。此外,水質監測結果可通報回送給屏東縣環保局水污課。但如何解讀監測結果是否為異常,以及異常回報後環保局是否回應通報團體處理結果?這些技術與流程面之問題,將於後續計畫中進一步與環保局洽商建立。

(2)認養河段潛在參與者意願 在民治溪部分已確認由計畫團隊所屬台灣藍色東港溪保育協會進行認養並成為示範教學段,也藉由辦理環境志工活動建立增加團隊成員;龍頸溪部分則有內埔一志工團體表達有興趣,但須進一步洽談瞭解;溪洲溪上游新埤建功村社區部份民眾表達希望重新整理回復湧泉公園之生態景觀,但也需進一步觀察社區參與動能;佳平溪部分已有五溝溼地工作站與社區發展協會商討建立合作夥伴關係,以保護全村湧泉溼地生態;而赤山與萬金社區亦表達希望將湧泉溪流整理打造為社區藍帶。因此,上述的團體單位,或多或少均有參與意願之表達或動員潛能。

年度總和效益(2)

二、 蒐整瞭解流域權責機關各項減廢政策成效分析

(1)屏東縣政府總體減廢投入重心
屏東縣政府對於東港溪的減廢政策,主要以縣長親自指揮環保、農政以及水利等單位,統合並選擇重心投入項目。包括推動沼氣發電以減少養豬廢水、說服地方民意推動污水下水道進入建設期程、運用高灘地設置人工溼地以淨化支流水質。這些政策原則上均有具體減廢之效益,但將面對長期營運、維護管理以及民意是否支持等考驗課題。 總的來說,屏東縣政府各相關單位均為第一線執行單位,其對於東港溪整治的積極度之多寡至為關鍵,如果年底選舉後新任縣長對於原執行之計畫能續以支持或增加投入項目,對於流域其他權責機關而言將具有領頭羊之功能效果,唯屏東縣政府推動仍須面對財務經費及人力不足等較高門檻限制。

(2)專業界推動墊料式豬舍技術之熱誠與期待
本團隊觀摩並深度瞭解墊料式豬舍技術與經驗後,初步認為可大幅降低水資源使用以及廢水之排出。但或許過往新化畜試所推動過程中缺乏足夠的說明與機運,或是養豬業界沒有產生足夠興趣與意願接受此技術。因此,本團隊認為應持續嘗試規劃屏東縣政府農政單位及縣長,與推動專業界進行資訊交流與對話,以評估是否進一步與養豬業界對話,探詢接受意願。

(3)營建署推動東港溪流域溼地生態廊道願景
營建署先前積極規劃並通過「溼地保育法案」,並進一步於各縣市推動劃設國家溼地或重要溼地。而在東港溪流域則有推動溼地生態廊道之構想,但並非連續型溼地所構成,原則上仍為跳島式規劃。溼地劃設推動的進入門檻仍以地方民眾參與積極程度為主,如五溝水湧泉溼地及崁頂港東溼地等。

年度總和效益(3)

總的而言,過去保護河川的宣導或親水活動,均未能讓參與者感受到可預期河川污染改善之里程碑,而本計畫在規劃構思推動策略中,即以「行動對應減廢效果」作為整體計畫設計之核心思維,因此在進入真正「營造民氣」以及「促成跨權責單位對話減廢政策」的前置作業勢需紮根深厚。今年度雖順利完成建構「湧泉認養示範機制」,但仍需於後續年度進一步帶動參與認養團隊如何維持認養的動力與誘因;而已蒐整瞭解的各權責機關於東港溪的減廢政策,也需要進一步追蹤瞭解其推動順利性,以及是否具備公私協力的空間,以醞釀總體整治減廢政策獲得流域民眾支持的輿論效果,使總體政策獲得中央政府與國會更具正當性的定調及資源投入。

網路及影像成果紀錄(1)

本計畫之專屬網頁建置於台灣藍色東港溪保育協會網站(http://actkr.org.tw/),並於9月份開始上傳相關計畫推動內容,內含前言、影片紀錄、照片紀錄、Facebook專業、湧泉地圖及工作團隊等內容,網頁截圖如圖6-2所示,並將本計畫之3則成果影音紀錄(湧泉‧生命‧東港溪、東港溪流域地方學交流座談會、墊料式豬舍)及1則環境教育推廣故事分享影片(民治溪環境教育課程)截圖及網站連結彙整於此,如表6-2所示。


圖6-1 「東港溪水環境課題公民參與計畫」專屬網頁截圖
東港溪水環境課題公民參與計畫專屬網頁截圖
網路及影像成果紀錄(2)

由於協會官方網站於今年方始成立,整體點閱率普遍偏低,分析原因為一般民眾較不清楚此網站已架設等相關訊息,加上本協會長年多以社群網站(Facebook)作為訊息流通互動及活動宣傳之主要平台,以致官方網站無法達到訊息即時互動的效果。現在營運策略除了加強推廣、強化及更新網頁內容之外,則是將網頁作為本案累積性成果的紀錄平台,以利後續將相關資料便於移轉至南水局在業務上的運用。簡言之,專業網站的功能除了互動之外,另一項主要任務即是紀錄及資訊的傳遞。

網路及影像成果紀錄(3)

除了專屬網站之外,也另有建置本計畫Facebook粉絲專頁「湧泉‧生命‧東港溪」,目前粉絲團人數已有600人,截圖如圖6-3所示。自10月1日至11月24日為止,觸及人數已有超過250人次,如圖6-4所示。其中10月中旬之高峰為宣傳東港溪流域地方學交流座談會,11月上旬之高峰則為發佈本計畫十五分鐘紀錄片「守護萌芽‧東港溪」(https://www.youtube.com/watch?v=cjTnI5y5938&feature=share)觸及人數有150人次,如圖6-5所示,對照文字訊息的宣傳,影片的方式是能較以吸引使用者觀看的媒介。

再者,因為Facebook有其宣傳的便利性,除了粉絲專頁的發佈以外,也能夠以個人的名義轉貼分享至個人的社會網絡,增加其廣見度,所以實際的觸及人數不單僅有150人次而已,但粉絲專業也有其侷限,如果是無使用電腦習慣的民眾,對於資訊的接收則是非常有限。

有鑑於此,無論是專業網站或者是粉絲專頁,如要作為直接溝通工具之成效非常有限,但若運用為推動紀錄、公共議題的交流討論以及廣宣東港溪流域其他組織團體相關課程及活動等相關交流平台等,扮演資訊傳遞及溝通輔助工具的角色反而是很適宜的。同樣是網路資訊媒介,但針對不同性質的平台,定位其功能性之後,可作為後續強化內容的方針,以讓平台更加完善。

「湧泉‧生命‧東港溪」粉絲專頁截圖
圖6-3 「湧泉‧生命‧東港溪」粉絲專頁截圖
「湧泉‧生命‧東港溪」粉絲專頁總觸及人數
圖6-4 「湧泉‧生命‧東港溪」粉絲專頁總觸及人數
「守護萌芽‧東港溪」紀錄片觸及人數
圖6-5 「圖6-5「守護萌芽‧東港溪」紀錄片觸及人數
東港溪水環境課題公民參與計畫