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102年度高屏堰穩定供水改善工程公民參與推動計畫(1/3)

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主要內容

計畫緣由與目的(1)

水利署近年來為了深化水資源開發或管理政策與民間NGO團體的溝通與互動,透過參與民間水資源團體年度舉辦的全國NGOs水資源論壇的機會,逐步搭起互動關係,並進一步與水患治理監督聯盟於石門水庫集水區,嘗試推動民眾參與治理計畫,也更讓水利署認為需嘗試架構公民參與水資源政策的平台及機制,因此在2012年於「曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水計畫」中加入公民代表參加工作決策小組。之後,更進一步由水利規劃試驗所委辦「公民參與SOP計畫」、綜合企劃組委辦「河川社群資源交流與智識網絡推廣計畫」、南區水資源局委辦「高屏堰擴大公民參與計畫」、保育事業組委辦「節水型社區公民參與計畫」等,除了希望建構公民參與水資源決策的機制及建立互動式學習網絡外,更希望能建立屬於本土的實證個案。

要將公民參與機制內化為水利署的行政作業準則,無法單純藉由研究全球相關成果所能獲得,必須逐年建立本土型實證個案,累積可印證之經驗,並調理為適合或修正水利署行政文化以及本土民眾社會文化,方能確認是否為可經常運轉之公民參與機制。為開啟這樣的公共政策民主化里程,南水局藉由延續101年度辦理的「高屏堰課題與多元解決對策擴大公民參與計畫」(以下簡稱高屏堰擴大公民參與計畫),與高雄市大樹區地方民意互動溝通後,所獲致六大行動共識 為基礎,進一步於今年度推動本計畫,以深度回應六大共識為底蘊,透過研擬各種溝通平台,以及孕育公/私協力關係,預定以三年的經營期程,除了建立適合在地民情的「公民參與溝通平台模式」,並以「高屏堰穩定供水」 各相關計畫能與在地民意獲得共識與承諾的總目標。

計畫緣由與目的(2)

於民國88年10月完工營運的高屏溪攔河堰(以下全文簡稱高屏堰),設置目的主要在於穩定提供大高雄每日公共用水達110萬噸,並與南化水庫等水源聯合運用,高屏堰的供水量所佔比例最大,也是目前大高雄地區最重要的水資源心臟,不可一日停息。

由於水資源生態知識與累積的全球經驗快速交流,具行動力的民間團體發現傳統高壩水庫受到地理、地質以及維繫河道天然生態等因素有所衝突,且每年的颱風或豪雨沖砂入庫也快速降低水庫的壽命,因此特別是地質脆弱、地震斷層多以及容易受颱風侵襲的南台灣,民意開始對傳統水庫開發方式產生質疑且反對,因此高屏堰扮演穩定大高雄的水資源角色變得相當吃重。

雖然高屏堰的設置替大樹區帶來更多用水的便利,但自來水水質水量保護區的劃設,也限制了大樹區傳統與高屏溪互動的生活方式,包括農業生產方式、高灘地自由取砂與取用農作水尾土的百年習俗;此外大樹區沿岸社區主流民意均希望設置大樹堤防確保防洪,也是多年未成,因此普遍對高屏堰好感不足。民國98年莫拉克颱風此百年僅見的大型洪災,首次沿高屏堰上游河岸高灘地入侵,大樹國小與部份街區首次感受到淹水及胸的驚懼,高灘地具價值之農作相繼毀損,甚至多年來在地民間團體認養打造的濕地公園、低水護岸自行車道等可以展現大河風情的休閒區域,也大多沒入淤土之中,至今仍無法復原。因此,高屏堰與大樹居民累積的歷史情結,漸成不可承受之重。

計畫緣由與目的(3)

由於莫拉克颱風造成河川水位飆升至EL.24.4m,遠超過高屏堰設計標準,造成高屏堰相關設施遭洪水淹沒,取水口及沈砂池嚴重淤積,橡皮壩等操控設備損壞而無法正常供水。此外,上游荖濃溪與旗山溪匯流後之洪峰衝擊下游右岸,導致南二高斜張橋下游之「南化水庫與高屏溪攔河堰聯通管路」(以下簡稱南化高屏聯通管路)損壞,堰址上游左岸高灘地沖蝕退縮,嚴重威脅穩定取水與堰址上下游河道穩定。 南水局擔心高屏堰遭受大量淤土覆蓋,影響水質以及取水功能,即使年年進行清淤,面對高屏溪上游仍駐足原地的大規模崩落砂土,每年汛期輸送往下游的土砂量,仍成為阻擾高屏堰的穩定取水功能的威脅。為此,南水局提出備援用水開發計畫,調查評估於大樹區沿岸高灘地上,設置不影響高屏溪生態的傍河取伏流水工法,以及重修南化高屏聯通管路以有效調度南化水庫蓄水支援大高雄用水。

但高屏堰與大樹居民的歷史情結,在傍河取伏流水工法訊息揭露之際,催化為一股反對的民意,使得備援用水方案遭遇挫折,縱使諸多南台灣的水資源保育團體支持該方案,也認為需要找出與大樹民意溝通的方式,因此南水局決定推動公民參與的溝通計畫,從101年度開始啟航,並初步歸納出六大行動共識。

本計畫即循101年度六大共識結論,透過深度訪談找出回應這些共識的切手點,並研擬各種可以營造對話氣氛的睦鄰行動,以及具體可到達共識途徑的行動方案,透過實證的操作,找出使「高屏堰穩定供水」各主要計畫,能經由公民參與的信任、共識到承諾的行動途徑,成為台灣第一個透過公/私協力的公民參與水資源政策模式。

要達成上述的目標,必須針對「高屏堰穩定供水」及「高屏堰歷史情結」等兩個構面所對應的「利害關係人」,進行不同階段、主題及對象的溝通對話,因此本計畫在今年度定調於達成讓主要利害關係人,對計畫團隊進場擔任「中介角色」產生信任之外,也需要進一步促成主要利害關係人之間(特別是社區與南水局之間)的信任。

達到「信任」的年度目標,有助於來年走向「共識」與「承諾」目標的重要基礎。因此本計畫今年度檢視的目標效益,以「信任」所分析開展的各項指標作為檢核重點,並依此研擬公民參與水資源政策「信任階段」的建議流程與機制。

計畫目標(1)

本計畫主要配合的政策目標在於協助南水局推動的「高屏堰穩定供水改善工程」各相關計畫,能獲得大樹沿岸民意參與溝通、修正,並成為具合作共識之長期夥伴關係,以確保大高雄每日110萬噸的水源可以營運無虞。而高屏堰的所在地大樹地區及受其影響之住民,則是與高屏堰的營運形成緊密的地方夥伴關係。但也同時因為包括水源保護區的限制規範,影響在地原有丘陵與高灘地傳統耕作的農業生活方式,形成一定程度的關係緊張;另一方面,面對年年高漲的高屏溪洪水威脅,沿岸聚落民眾不斷訴求公部門儘速規劃大樹堤防之訴求未見落實;尤其在莫拉克颱風以後,大樹街區淹水以及高灘地農業受損,更是造成在地住民對於高屏堰長期累積的歷史情結,產生反彈行動。

上述這些累積的因果,造成南水局在推動多元取水方案的艱難溝通環境,也讓現代公共工程計畫不得不重視的新的關鍵課題—計畫推動的可行性評估已經不僅只是技術領域的問題,還需面對長期累積的社會問題!

過去累積的許多歷史情結,導致地方民眾普遍無法信任南水局的前提下,想要進一步選擇在地方上規劃新的多元取水方案,都有可能遭遇到來自地方的反對與陳抗;而地方對於各種公共政策的反應以及溝通模式,則是有來自不同背景的歷史因素與地方民情的特殊性,難以用所謂某種規則化的SOP標準作業模式來循序解決,端視與時俱進的滾動式操作模式,以及搭配具有豐富經驗的中介團體來設計與執行,這是公民參與計畫的特殊之處。

計畫目標(2)

一般來說,地方民眾並不會無端反對政府的施政,除非累積下列幾種因素:

(一)政策本身所及範圍對於民眾生存權益構成有形或無形的影響,而在相關配套措施或補償方面無法適切的回應民眾權益受損的需求。

(二)主管機關過去在地方上有過施政的恩怨情結未解,使得民眾的集體情緒產生擴延,排斥所有主管機關的政策。

(三)少數有心人士想要藉此創造談判籌碼,對公部門施加壓力,要求公部門提供更多的回饋方案。

(四)有心團體藉機造勢,擴大政治影響力,並意圖改變地方政治力量的消長趨勢。

(五)其他…。

基本上,公民參與模式的推動,從政府公共工程計畫的角度,主要在於建立公部門與民間友善且有效的對話關係,並且透過對話模式的建立,讓公部門的施政可以符合民間真正需求的視野之下,讓政府的公共工程實現「公共化」的目的。不至於因歷史情結不了解或不知如何面對、誤判或忽略民間意見、地方派系或民代的關心等因素,進而規劃出大而不當或影響地方權益甚鉅的公共建設,從而導致民間強硬的陳抗行動,並進一步形成計畫遭延宕、難以推動或窒礙難行,而地方民眾亦耗損大量社會成本動員請願,甚至受到強力鎮壓不斷擴大歷史恩怨的惡性循環的不幸結果。

計畫目標(3)

另一方面,公民參與模式亦可透過各種學習工作坊、說明會或各式學習機制的設計,將專業語言簡化並佐以圖示的詳細說明,讓地方民眾也得以瞭解公共工程的規劃脈絡和對環境的實質影響,使得民間得以培養累積與公部門「政策對話」的能力,讓公部門與民間的溝通對話的效能得以提高,朝向民主社會的深化與和諧發展。

上述情況有賴於重新與地方建立新的夥伴關係,作為與地方共同面對歷史情結、適當損害補償、有效回應民意等公民參與的因應策略,以爭取更多民眾願意支持政府的施政,以及理解並且共同編織地方發展願景,都將是未來政府施政需要重視且務實面對的挑戰。

在此條件下,介於公部門與民眾之間的中介團體,應強調如何在務實的在地調查工作的深度涉入下,掌握地方民情、派系消長與歷史情結的糾葛,協助主管機關做出適當的分析與對應決策;並且規劃各種睦鄰行動方案以展現溝通信任,讓地方民眾與公部門能就彼此體認、包容與諒解之下,進行友善且互為支持的合作行動。這些都成為執行公民參與計畫的中介團體,需要協助公部門進行與地方共創配套發展的角色與任務。

所以,計畫團隊基於上述工作角色與責任的期許與定義,將整體計畫的公民參與行動設定為「信任」→「共識」→「承諾」三個主要階段目標。分別是第一年爭取地方與公部門能在彼此「信任」的基礎上,進行友善的溝通與相互了解;第二年則是透過溝通了解計畫政策各項內容,交織出各方可接受的「共識」項目,並互動研擬可合作之行動;第三年將是孕育公部門與民間以共識基礎,透過公/私協力合作行動,將政策計畫共構成地方願景的一環,並將具共識之項目,納入具公權力及法治等可被信任之約束力的「承諾」約定,產生具相互保障的權利義務關係。

簡而言之,本計畫第一年的基本工作執行目標,即是研擬適切行動計畫,搭建公部門/地方社區具「信任」基礎的溝通平台。

工作範圍(1)

本計畫目的在於解決「高屏堰及其衍生歷史情結」以及「高屏堰穩定供水相關計畫」與大樹區(圖1-1)權益受影響區域民眾之「信任、共識與承諾」目標。這些權益影響依據101年度高屏堰擴大公民參與計畫相關調查與會談結論,歸納包括為「安全」、「區域發展受限」及「回饋分配」等問題。其中「安全」問題,包含大樹區高屏溪沿岸洪水易淹水區(包括高灘地)等社區生活生產範圍(如圖1-2藍線沿岸左右側,包括九曲、竹寮、大樹、檨腳、姑山、大坑、溪埔、興田及統嶺等共九個里);而「發展受限」問題主要指被劃設於「高屏溪自來水水源保護區」中(如圖1-2紅線範圍內,包括統嶺、興田、三和、溪埔、大坑、姑山、興山、檨腳、大樹等九個里);至於談到「回饋資源分配」主要在於因高屏堰設置而真實出現權益受損包括安全與發展限制等區域,具備合理參與分配回饋資源資格,因此在大樹區中未涉及「安全」或「發展限制」的區域包括和山、龍目、小坪、井腳、水寮、永安及久堂等七個里,但根據調查瞭解過往前大樹鄉公所處理回饋金使用或分配時,係將全鄉區域包含在內。

因此本計畫的工作範圍設定於上述權益受影響之里行政範圍,包括九曲、竹寮、大樹、檨腳、姑山、大坑、溪埔、興田、統嶺、三和、興山等共11個里。

由於不同的課題或本計畫中的行動方案會對應不同的區域,以及切入的適時性,因此部份如「回饋資源分配」等具複雜性之課題,包含本區沿岸及丘陵區等里行政區,評估需至103年度計畫方適合切入,因此今年工作範圍中暫不進入丘陵區等里(如三和及興山等兩個里)。

工作範圍(2)


圖1-1 高雄市大樹區地理位置圖
圖1-1 高雄市大樹區地理位置圖
圖片來源: 大樹區公所網站工作範圍

圖1-2 本計畫工作範圍示意圖
圖1-2 本計畫工作範圍示意圖

(統嶺里、興田里、三和里、和山里、龍目里、小坪里、井腳里、水寮里、水安里、久堂里、九曲里、竹寮里、大樹里、檨腳里、興山里、姑山里、大坑里、溪補里)

工作項目及內容

本計畫合約範圍內工作項目說明如下:

(一)田野調查及公民參與機制建立

(1) 拜訪大樹各社區意見領袖及居民,調查現有公民參與機制與民眾感受落差之問題所在,且做成書面紀錄。

(2) 強化田野調查深入民情收集,掌握地方關心議題。

(3) 邀請利害關係者參與設計公民參與執行方式及監督機制。

(4) 辦理學習營(包括靜態學習及動態活動),協助居民了解公民參與機制。

(二) 建構溝通平台

(1) 建立地方民眾與公部門對話聯絡窗口與在地工作室。

(2) 協助民眾了解公部門相關施政資訊及進程,引領擴大參與面及深度。

(3) 應用網路資源,以資訊透明公開拓展更多元意見交流平台。

(三) 公民參與意見回饋與行動

經田野調查及與地方溝通後所得意見,對比南水局就水利專業所提高屏堰穩定供水改善方案初步構想,與相關計畫專業團隊合作,就共識較高部分納入民眾意見進行專業規劃設計;對於不一致部分釐清基本認知差異之所在,透過溝通平台讓民眾確實了解,並引領民眾與南水局共同合作推動高屏堰穩定供水改善方案各項工作。

(四) 成果紀錄及後續規劃推動

(1) 將公民參與各階段工作過程及成果以影片及書面紀錄,於完成各項工作後編製完整紀錄,提供在地居民了解本年度公部門與民眾互動過程及成果,建立公私信任感。(盒裝光碟200片)

(2) 依執行過程及其成果檢討目前公民參與機制,並研提改進措施及修正方案,規劃103、104年度後續應辦理之公民參與推動工作。

(五)工作簡報及報告編印

(1) 期初、期中、期末簡報及不定期工作會報。

(2) 報告書之編擬、修訂及印製。

工作內容與方法(1)-田野調查深入訪談

本項工作目的在於透過拜訪工作範圍區中具地方主流民意影響力之意見領袖、社區團體或是與本計畫各課題具高度相關之公部門單位,瞭解101年度高屏堰擴大公民參與計畫會談出之六大行動共識,是否有遺漏之環節或意見,以及瞭解受訪者對於解決各課題之想法與策略。透過此盤點過程,俾便計畫團隊分析民情現況及趨勢發展,並進而歸納分析適合切手之行動策略。

拜訪過程中其實也包含資訊的釋放與互動,等於進行初階的溝通,並能略窺達成共識的各種方略之可行性,甚至獲得受訪者珍貴或精闢的建議方案。

計畫團隊針對大樹區沿岸各里長、社區發展協會、大樹區公所、大樹農會及區域選出之市議員(見表1-1)進行禮貌性拜會及初步訪談,並設定可能作為會談之課題試探受訪者之回應。如發現具有可後續深入對話或產生合作潛力之對象,則進行多次回訪。

由於計畫團隊與受訪者過去未有接觸之經歷,因此初步訪談必受限於「陌生與不信任」之關係,特別是代表南水局委託計畫身份出訪,此不信任感為必然之現象,也代表訪談所獲得之資訊僅能作為參考,不必然為不可更動之結論。

此外,透過初階訪談,可進一步觀察社區的政治經濟權力結構,以評估社區意見領袖彼此的脈絡關係,並觀察各所屬選舉政黨或政治傾向對本計畫是否有潛在之影響。

特別的也需要觀察社區團體(尤其是社區發展協會或具活動力之社團組織)的活動向心力、動員力,以評估未來推動社區型行動方案時可獲得的合作機會與成功率。

因此,田野調查與不斷的拜訪溝通,是全年度必須經常性進行的工作,尤其在南台灣民間社會中,非常注重人際關係,經常性的拜訪有機會創造情誼與未來進入各課題會談得溝通氣氛。

每一次訪視均製作為田調溝通紀錄表,並置放於本成果報告書的附錄A中,由於均如實記載訪談摘要紀錄,涉及個人資料保護法之規定 ,因此建議本計畫主管機關南水局,於期末審查會議中,同意將附錄A列為僅供局內參閱之文件,無須納入正式成果出版品中。

本計畫102年度擬定第一階段意見領袖拜訪名單(表1-1)

姓名 代表單位/職稱 代表領域
曾金益 里長/興田社區發展協會理事長 興田里
孫國憲 里長/檨腳社區發展協會理事長 檨腳里
邱月秀 竹寮社區發展協會/理事長 竹寮里
湯博源 九曲社區發展協會/理事長 九曲里
黃正進 溪埔社區發展協會/理事長 溪埔里
王美香 統嶺社區發展協會/理事長 統嶺里
張清榮 大樹農會/總幹事 農業
王正宗 里長 大樹里
吳進雄 里長 大坑里
王永裕 里長 溪埔里
許明鎮 里長 統嶺里
賴志文 里長 姑山里
吳秉宏 里長 竹寮里
祁貴花 里長 九曲里
黃傳殷 區長 大樹區總體發展
吳利成 市議員 大樹區總體發展
林芳如 市議員 大樹區總體發展
吳金水 第七河川局/局長 大樹堤防相關防洪議題
張慶鴻 大樹國小/校長 與高管中心互動關係

在田野調查紀錄方式上,特別設計具即時回應效果的歸納分析與對策建議等欄位(表1-2),此設計係導引訪談者整理紀錄時,可以即時歸納受訪者諸多意見中的重點與相互關聯性,並利用每週工作會議專題探討時,分析出回應各受訪者意見之切入對策方向。而此設計也有助於計畫團隊定期檢視各行動走過的軌跡,是否會偏離目標方向?或是忽略哪些關鍵環節?並據此檢視各行動軌跡之間的關聯性,以建構出可被觀察之成效指標。

表1-2 本計畫滾動式分析田調訪視表紀錄範例

時 間 地 點 拜訪對象 出席人員
3/20 16:00∼17:00 興田路76號 興田里曾金益里長 1.本案計畫人員
      計畫主持人:魯台營
      計畫經理:周克任
      站長:溫仲良
      計畫助理:黃修文
      顧問:曾尹儷
2.鄰長4位
訪談內容摘要

1.大樹堤防興設

  進度與內容說明

  堤防認養行動方案

2.曾里長回應

  無須用公民參與或社區培力來收買民心,那是多餘的,也無須辦理社區說明會或相關活動。

  表示興田里從佛光山以南延續三個丘陵山下,約一百米寬的帶狀平原為地下水湧出的範圍(只要鑿井即會有水源湧出,即地下水壓高於地面),故認為興田里的地下水源皆由高屏溪而來(如下圖)。

  直接討論核心問題:傍河取水計畫。

  規劃設計單位應評估如下問題:

  對於當地地下水文真實狀況,不認為水來自內門丘陵(坡地伏流水),如果有,應該丘陵西側區域(大社區)也應該有豐富湧泉才對,但實際上認為並沒有。所以興田里地下水應該來自東側高屏溪上游入滲所成,甚至由中央山脈即開始深層補注。

  如上述評估為真,則將10口輻射井皆集中設於興田里東側高灘地,等於在興田里東側形成一道地下欄水閘,如此將對興田里產生重大的影響,導致週邊農民與聚落抽不到地下水(10口輻射井與興田里地下水源產生排擠效應,如下圖)。


※此圖為里長曾金益本身所描述之興田里地下水源構成之想法
※此圖為里長曾金益本身所描述之興田里地下水源構成之想法

大高雄需要用水,地方也不能獨佔水資源,願意分享,但不能供水壓力都由興田里承擔,建議風險分散至沿岸各里(檨腳、姑山、大坑、溪埔、興田),各設2座輻射井,讓地下伏流水有通過讓居民與農民使用的空間,這樣是多贏得策略。此想法曾向賴局長表達過,只是不知道有無納入評估規劃中。

建議模場針對上述訴求進行調查評估,光在大泉營區設一座模場,和10座集中在興田里的影響度不可能看得出來。

3.大樹堤防認養問題

對於七河局目前議價方式中,將整個高灘地只允許一個社區或民間社團提計畫方式,會造成社區間不滿,也缺乏展現各社區特色機會,甚至有時會變成民間廠商包走的問題。應回復過去讓各社區議價參與的方式。請計畫單位安排協商。

建議堤防規劃設計之初,讓各社區參與討論,提出各社區的特色。大樹堤防與對岸堤防不同特色在於大樹區有許多坑溝排水,可以將湧泉淨水與聚落生活廢水分流設計(在堤防內側),淨水道不要用水泥蓋成水溝模樣,應採用生態工法成為具親水休憩之圳道;生活廢水則可導入溼地生態池,予以自然淨化。這樣堤防內側區域將是展現沿岸各里特色的豐富景觀休憩區塊。

會後要點歸納

1.請黎明針對曾里長訴求進行模擬評估與調查(尤其是認為興田里地下水源構成之想法),有具體結論且符合民意訴求時再到興田里辦理社區說明會(但在辦理之前應注意先行與曾金益里長溝通,取得發言一致的共識)。

2.與七河局協商回復各社區認養大樹堤防方式,且規劃邀請沿岸各社區成立工作坊,一起參與大樹堤防的景觀功能等具在地特色的設計。

分析後續可執行方式(溝通平台、可醞釀行動方案及是否深入拜訪)

1.堤防設計說明會(請里長曾金益協助引導發言)

2.模場結論社區說明會。

3.訪調農民對地下水文的在地知識。

4.大樹堤防認養設計工作坊。

田野調查具體工作內容簡述如下:

(一)製作核心主題說帖(如大樹堤防興設進度及認養河堤、101年公民參與會談六大共識),拜訪區域內各意見領袖,聆聽紀錄並盤點分析各問題點,對應六大共識分析差異性並檢視是否有新議題。透過拜訪進行資訊公開的基點建立。

(二)分析訪調所得議題之核心關鍵點,以及各議題間的關聯性,進一步深入訪談瞭解各議題的潛在解決途徑。

(三)觀察受訪者對於所談之課題中,關注的優先性與條件,以判斷未來規劃溝通情境的佈設條件。

(四)瞭解受訪者及所在社區之政經社背景資訊以及民情趨勢,特別是受訪者間政治社經脈絡關係,以及社區團體與受訪者的互動關係。

(五)分析並假設各種溝通條件,並研擬為優勢與禁制條件,以瞭解推動溝通作業可能的機會與風險。

(六)依需要經常性進行訪調,並逐一建立溝通情誼,以謀求被信任之機會。

工作內容與方法(2)-建構溝通平台

要邀請受計畫政策影響之各利害關係人進入有效的對話關係裡,必須讓各方對扮演邀請串連的中介團體產生信任感,而形成這信任感端賴於中介團體是否讓各方之間的背景資訊公開且透明的交互流動。前項田野訪調工作中,除了建立人際互動感情氣氛以及瞭解各利害關係人對於政策本身的觀點資訊外,事實上也在過程中與各利害關係人進行觀點資訊的傳遞與試探各別反應。一旦發現反應或回饋訊息中具備可交集對話的主題點,代表需要建構適合解答該些主題的「適合且氣氛良好」之溝通平台,進行問題的解構與重組,以找到彼此可接受的共識,並據以產生合作行動。

本計畫首先必須先建構各利害關係人進入計畫主題的窗口,也就是計畫團隊本身是否能逐步讓各方信任為有效的溝通管道,因此需建構如下條件,包括:

(一)基礎資訊完備及是否掌握核心問題:

對各利害關係人在政策主題中的權益影響背景資訊,是否作足功課?此有賴於計畫期間田調訪視的頻率與探討問題的深入度,以及是否正確邏輯分析萃取出關鍵核心問題及各問題間的關聯性。

(二)是否掌握正確溝通對象:

瞭解社區權力結構關係(包括選舉派系、產經關係、人際互動脈絡),以確認所邀請之溝通對象是否具備社區意見影響力(通常代表性這個檢視指標往往受選舉制度制約或地方政治代理人個人權力欲望需求,不見得能完全反應社區主流民意,甚至也有可能壟斷剝奪社區弱勢邊緣者之權力);此外,代表公部門單位的溝通對象,亦必須檢視其是否具備開放性人格特質及該單位對其授權程度。執行團隊必須檢視各個代表對象是否能針對主題表達公眾利益的視野,據以判斷是否具足進入溝通平台的代表性。

(三)進入溝通的氣氛與時機:

「伴手禮文化」是台灣民間建立感情與氣氛的重要習慣,這裡所指的「伴手禮」不是指購買的禮品,而是邀請各方進場溝通的「承諾信物」,尤其是針對受政策影響權益中,可確認成為短期可解決之問題,將解決方案包裹入「承諾信物」之中,或進一步解決前幾步驟以產生階段成果,將這些成果傳遞給預定邀請之利害關係人,以建立後續進場溝通平台的「前置性良好氣氛」。有時候,適當的睦鄰行動亦可達到此效果。

至於進入溝通的時機,最佳觀察指標則是是否有多個利害關係人提出對話之需求,一旦提出也代表其參與溝通平台的意願產生,也代表對中介團體扮演建構平台的角色之信任。

(四)是否具備歸納分析問題的能力:

建構溝通平台的中介團體,不能僅僅扮演傳遞或收集意見的角色,需要能將各利害關係人彼此對話中之問題群進行因素歸納的能力,以及構思導引解決方向的途徑。如此各種溝通平台的活動辦理,方可避免意見發散而找不到解決方向的切入點或處理優先順序。

(五)是否持續追蹤對話結論:

邀請各方對話並不困難,但若未針對會談結論進行積極的追蹤或各種規模的協商,將使受邀對話的利害關係人感受進度緩慢的不耐,並可能衍生預期外的變數或危機,甚至抵銷前期經營之溝通成果。

本計畫規劃的各類型溝通平台如圖1-3所示,紅色箭頭代表推動過程遭遇阻礙或需要重新檢討的回饋流程。然實際執行計畫中此架構僅能供作參考,是否執行相關環節需視溝通主題在當下之情勢(如主政者態度及主流民意趨向)而定,不能為滿足活動成果而形式化辦理,否則有時反成為不可逆的挫敗,導致必須更換中介團體並與各方重啟信任關係,茲事體大,不可不慎。因此,本計畫將依參與主題以及溝通情境等相關條件,評估各種適合之溝通類型予以辦理,無辦理時程限定,但力求對應計畫目標,以及產生溝通效益為主。

此架構圖中各參考溝通類型簡述如下:

(一)拜訪地方意見領袖與田野調查:採經常性辦理。

(二)社區說明會:當議題與地方意見領袖接近具共識關係時評估辦理,各種溝通條件未具足時,不可輕易執行。

(三)專業座談或專業研討:所需解決之議題環節具跨領域專業性或跨單位權責時評估辦理。中介團體需協助將各專業知識進行簡化之說明方式,以利專業進場導引解決方案。

(四)專題工作坊:透過行動方案的合作意願產生,建立長期互動學習的合作關係,也是達到公/私協力的最佳途徑。

(五)測試網路資源溝通效果:原則上網站可以呈現執行過程各類文件與活動資訊,成為資訊公開之資料庫。但在類如大樹區等屬於鄉村型生活圈,使用網路作為溝通工具社群原就低於都會區,因此本計畫所設網站僅屬資料庫定位,但會透過與臉書設立專屬社團模式進行連結,以增加各界對本案之瞭解與相關互動,但無法界定參與互動之網路使用者是否為大樹區居民。本計畫另增加拍攝剪輯公民新聞之方式,將相關溝通活動以新聞短片方式置放於臉書及開放式民眾參與新聞平台(如公視集團的公民新聞臺),以增加本計畫過程的曝光效果。

圖1-3 公民參與溝通平台參考架構
圖1-3 公民參與溝通平台參考架構

高屏堰穩定供水改善工程公民參與推動計畫工作內容與方法為透過社區說明會、專業座談、互動學習平台、專題工作仿、共識會議尋找長期行動機制。

建構溝通平台工作項目簡述如下:

(一)嘗試邀請社區團體或意見領袖參與相關溝通主題觀摩活動,以探測對溝通 主題方向的興趣與意願。預定辦理一場流域治理公民參與研討會(2天共16小時),以及一場縣外河堤認養觀摩見學活動(8小時)。

(二)針對意見領袖優先且關注之議題,包括大樹堤防興設、堤防認養、伏流水模場計畫等建立與相關公部門協商與說明管道,必要時辦理專業研討或座談會等方式。

(三)研擬達到年度目標「信任」的各項質性觀察指標,並檢視確認計畫團隊是否讓各意見領袖視為「良好溝通橋樑」。

(四)分析各行動方案間之關聯性與優先性,避免溝通行動主題發散。

(五)創發適當且具成效性之睦鄰行動方案,以經營布局良好溝通情境,建立南水局與地方民意禮尚往來的情誼。

(六)籌設南水局員工公民參與講座與工作坊活動,以帶動局內認識公民參與機制與形成方式,並進一步對「取水及管理供水機制」主要業務建立長期且固定之討論平台,成為南水局輔助決策之機制,並進一步研擬公民參與內化於行政作業之方法。預定辦理至少一次員工總體講座(約30人,4小時),以及至少三次小型工作坊,每場約10-20人,為局內跨單位員工依討論主題組成(共12小時)。

(七)設計製作一式以文字、圖片與影音構成之網站,提供本計畫各主題之觀點、相關新聞、活動紀錄影片、南水局相關計畫政策等資訊,並於臉書設置一專屬社團連結本網站,以創造與上網訪客互動的機會。

(八)每月製作1則主題影音短片(每則5-10分鐘內),以公民新聞方式上傳運用於公視集團之公民新聞臺以及臉書專屬社團,並於年度整合為一支紀錄片(1小時內)。

工作內容與方法(3)-公民參與意見回饋與行動

歷經溝通平台所歸納彙整之核心問題群組,各利害關係人會特別關注追蹤這些共識或結論是否進入解決程序。但過往經驗顯示,公部門層層上報的資訊流程、跨單位權責界定、適法性或技術選擇討論、審議過程以及尋找相關經費來源等冗長程序,往往僅在機關內部進行大河時間的緩慢漂浮,鮮有配套定期性公開進度資訊,甚至邀請利害關係人加入各種假設或替選方案的討論過程,以至於容易被質疑「密室作業」的資訊不對等狀態。

因此,如何導引民間利害關係人進一步參與解決`對策的形成過程,並藉由參與過程更為即時性瞭解遭遇課題,並有機會創造公/私之間共同尋找解決對策的合作模式,並增加各種多元知識、視野與方法進場,這樣操作過程所獲得之共識,因為各方均加入參與成本,容易產生共同成就感,並願意為所獲得之共識建立具體的承諾背書。

因此本計畫將設計採用工作坊的模式,針對各種主題需解決的環節,邀請有意願參與之利害關係人,透過如下參與途徑:對話—確認核心問題—發想假設解決途徑—盤點解決資源—選擇合作途徑—執行合作行動(如圖1-4)。譬如針對大樹堤防興建後與社區居民生活使用關係,可設計為「社區認養打造河堤花園」行動工作坊,經由上述參與途徑,由居民與參與之公部門,共同設計、打造堤防景觀及維護管理功能的過程,在這過程中可以更為親近的進行「知識交流」的互動學習機會,居民參與的主動意願也會比單純設計學習課程來的強烈。

此外,由於公/私部門在工作坊平台中可建立深刻的情誼,對於政策主題解決過程即使遭遇困擾或相關限制,容易獲得相當程度的彼此體諒,甚至也可以協力找出解決之道。這是比選舉制度的代理民主,或是公民投票的直接民權更為深入,且有機會導引各方建立合作型的「深層民主」。

圖1-4 工作坊執行流程參考模式
圖1-4 工作坊執行流程參考模式

對話、找出核心問題、發想假設解決途徑、盤點解決資源、選擇合作途徑、執行合作行動

公民參與回饋與行動的工作內容簡述如下:

(一)設計六大共識或田調訪談所得新議題之解決流程,並透過多次回訪以及拜訪相關專業人士、公部門或專業團體,必要時辦理專業座談以找出解決途徑。特別如水尾土供應農民、高灘地農業發展、回饋金使用方式等具專業性議題。

(二)如上述議題為南水局可處理之權責範圍,但涉及局內跨單位專業溝通,則納入南水局員工工作坊以主題式方式辦理。

(三)大樹堤防以及堤後排水設計時,建議應導引社區參與空間設計、打造及維護管理的認養模式,因此預訂於適合信任情境下,辦理沿岸社區工作坊(聯合或獨立),並以工作坊是否成功啟動辦理且獲得社區產生繼續參加意願作為檢測「信任」之重要成果效益。預定至少辦理二場共8小時,每場至少30人之工作坊活動。

預期效益(1)

本計畫為達到攸關大高雄公共給水重責的高屏堰穩定供水的長遠目標,經由公民參與的操作過程,希望與地方民眾建立政策對話的信任→共識→承諾的行動途徑,將針對「高屏堰穩定供水」及「高屏堰歷史情結」兩個構面所對應的「權益關係人」進行不同階段、主題及對象的溝通對話。而在今年度的執行階段,依據本章1-2節所示第一年行動目標,本計畫將以建立有效溝通最為重要的要素:信任!做為第一年行動的預期效益檢核指標。

為何將「信任」列為本計畫第一年行動的檢核指標?理由是「信任」為進行有效溝通的前提,讓彼此之間願意相互接納、並且認同溝通的過程,達到雙方對等資訊的共享。否則不具備信任基礎的溝通,將是各方充滿猜忌、疑慮、和各種謀略的往來算計之中,不僅無助於彼此的相互瞭解和政策的有效推展,消耗更多無謂的社會成本,甚至嚴重者形成更大的彼此隔閡與衝突情境,讓公部門與民間陷入長期不穩定的關係。

但要如何檢視所謂溝通已具備「信任」的要素?需要有一些可被考察的具體行動指標,來指認地方的溝通行動是否已經具有效能。本計畫依據年度執行的成果,初步擬定如表1-3的四個檢核要項,做為預期效益考察的指標和原則。


表1-3 信任目標的考察指標與掌握原則
考察指標 掌握原則
被視為有效的溝通橋樑 1.社區疑難即時處理。
2.溝通互動承諾言行一致。
關係的禮尚往來 1.持續互動建立在地人情。
2.資源分享及相互需求交換。
公領域的伙伴關係 1.持續且公開表達合作意願
2.處事公平且訊息透明化
私領域的個人交情 1.請託事項超出公共事務範圍
2.私領域生活互動且相互重疊

預期效益(2)

以下,則是進一步說明為何以此四個要項,做為本計畫考察溝通效能的指標:

(一)被視為有效的溝通橋樑

在過去南水局與大樹地區的民眾,可能是對於地方民情的不瞭解,或是民間對於公務體系的陌生,以致於許多對話與溝通常會出現雞同鴨講,或是問題的方向與答案內容互不到位;或是民間提出之要求逾越南水局權責界線,導致認為民間無理取鬧等各種似是而非的現象。

因此,計畫團隊做為公民參與計畫的執行單位,面對公部門(南水局)與民間(大樹地區民眾)之間,將以中介團體的角色進行雙邊的互動與溝通模式的建立。對南水局而言,計畫團隊將扮演地方民情與各種歷史情結的調查、分析以及研判的角色,並適時的提供綜合研判資訊,做為與民間溝通的參考依據;另外,對於民間而言,計畫團隊將扮演專業簡化、政策說明、陳情上達的角色,讓雙方溝通提升實質的效能。

在進行有效溝通的橋樑扮演的過程中,需要掌握社區對於公部門有任何疑難或問題之處,應即時的協助處置並回報處置情況,讓雙方充分感受到溝通橋樑的暢通與有效性;其次,則是在雙方的溝通的過程,其互動與言行承諾必需一致,不得有欺罔或瞞騙等行為,導致溝通信任的基礎破滅。

(二)關係的禮尚往來

由於大樹地區乃以農村發展型態為主的鄉民社會,許多社會網絡及公共領域關係的建立,端靠地方各式人情的禮尚往來據以互動。這些地方人情禮尚往來的模式,常常是藉由「餽贈」的過程,以物物交換的象徵性行為,建構整體社會的群體關係圖像。舉例來說,大樹區擁有許多的廟宇成為地方公共聚會的重要場合,在一些特定的節日或廟會活動,地方領導人往往也身兼廟宇管委會的成員之一,藉由「送禮」給相關的民眾,來象徵領導人透過資源分配建立相互的位階關係;或是地方婦女藉由自己耕種多餘的菜蔬或食物,分送給親朋好友確認公共關係的網絡;以及烹調美食贈與孩子或親朋好友,表示關愛的動作等等不一而足。而受餽贈的人,通常也會提供相對等的物品,回贈給原餽贈的人,做為回報或肯定的意思。當然,如果沒有回贈的話,有時候常常會被視為「失禮」,或是純粹從「收禮」這個行為由此建立上下的位階關係。

這種物物交換並不僅限於「物質」,更多的機會是無形的所謂「人情」的交換,也就是你幫我、我幫你,或是水幫魚、魚幫水的關係。而這種無形的人情的交換,其傳達的社會網絡及信任程度的象徵意涵,往往要比具體的物質交換還要重要且有用的多。類似的例子在政治人物的選民服務最具代表性。政治人物平時靠的「選民服務」:幫選民喬人事職缺、車禍談判、賭博債務、造橋鋪路、挖水溝清運垃圾…等許多生活細節事務的協助等;等到選舉的時候,選民再以「還人情」的方式,在選舉的時候不僅以選票支持,甚至還成為拉票的樁腳等行動反餽,這種關係往往要比買票行為還具有效用。

但這種有形與無形的物物交換與人情往來,卻不適用以「金錢」做為交換的內容,否則這種動作就被轉換成為「買賣」關係,與上述的「交換」關係含意不同。買賣關係是「一次性」的,並且在銀貨兩訖之後彼此之間不具有任何延續的關係;但交換關係則是「相互原則」,是一種「送禮」→「回贈」或是「我幫你」→「你幫我」的關係,如果你接受了送禮卻不回贈,則是會被視為「失禮」或「不懂規矩」,嚴重者則將會受到社區的排斥;而且在這往來之中,以「餽贈」和「受贈」行動象徵彼此的互動「關係」。

關係的禮尚往來是日常生活實踐的一環,因此應與地方持續的互動建立各種人情網絡,讓彼此「鑲嵌」在地方的社會關係,從被認知為「他們」到成為「我們」的自稱,並且在這社會網絡裡分享社會資源和建立彼此在生活中的相互需求。

預期效益(3)

(三)公領域的伙伴關係

從上述的「有效溝通橋樑」和「關係的禮尚往來」兩者互動的建立,接下來便可進一步建立在公領域的伙伴關係。在此所謂的「公領域」是指地方的公共事務或議題而言,尚未觸及至私領域的部分。如此方能保持中介團體與公部門和民間公正的對話平台,不致因產生私人交情而在各種互動態度上產生預設的立場,以致於削弱了公民參與的意涵。

當人與人之間的相處,已經到達可以建立溝通互信的階段,代表形成夥伴關係的條件可說已經成熟,此時如果彼此之間還能建立互相扶持的需求,則就可以在夥伴關係的基礎上建立互助合作。到這個階段可說是公民參與最佳的互動關係,在對話的各方之間進行溝通與相互了解,才能產生包容與體認,用「同理心」的態度去對彼此認同。

基本上,所謂的公民參與,在各方權益關係人的互動範疇之中,達到公領域的夥伴關係可說是我們追求信任溝通的最佳階段。

(四)私領域的個人交情

所謂私領域的個人交情,則是指彼此的互動關係已經從公領域進展到私領域的部分,也就是說:彼此的關係已經不僅止於公共議題的部分,尚包含個人私生活領域的其他層面了。

人是感情動物,如果彼此之間的關係已經足以建立信任感,並且在公共事務上願意坦誠合作和相互幫忙,則這樣子的合作關係將很有可能因為交情的互動和互信,其互動的領域將不僅止於公領域而已,亦將很容易的進入到私領域的層面裡去。譬如私人事務的請託、友人權益的協調、甚至是個人權益的爭取等等。

站在公民參與的立場,私領域的個人交情應避免延伸至公共事務的領域,如此方不致於造成在公共事務的操作上產生特定的維護立場,形成在公共事務的權益分配或協商的過程中,有圖利特定對象的道德問題。這是公民參與操作角色應拿捏的尺度,有時也會回過頭來侵蝕中介團體在公民參與的角色與公信力。因此中介團體與權益關係人的關係發展過程中,形成私領域的個人交情以致於侵害到公領域的夥伴關係,這是必需要極力避免的工作倫理與紅線界定問題(如圖1-5)。

因此,綜合上述說明,本計畫預定達到的具體效益如下:

(一)獲得大樹沿岸社區及南水局認同計畫團隊為可信任之溝通橋樑。

(二)透過睦鄰行動辦理營造南水局與地方社區禮尚往來情誼。

(三)成功啟動社區工作坊,成為南水局與各社區適合且信任的溝通平台。

(四)順利協助高屏堰穩定供水改善工程相關計畫如期進場並獲得地方意見領袖同意與初步共識。

圖1-5 信任檢核指標中工作倫理與紅線界定
圖1-5 信任檢核指標中工作倫理與紅線界定
  1. 有效溝通橋梁-社區疑難及時處理、溝通互信言行一致
  2. 關係的禮尚往來-持續互動建立在地人情、資源分享及相互需求
  3. 公領域的伙伴關係-持續且公開表達合作意願、處試公平且訊息透明化
  4. 私領域的個人交情-請託事項超出公共事務範圍、私領域生活互動互動且相重疊

水脈-記錄一場公民參與的行動過程

因此本計畫將設計採用工作坊的模式,針對各種主題需解決的環節,邀請有意願參與之利害關係人,透過如下參與途徑:對話—確認核心問題—發想假設解決途徑—盤點解決資源—選擇合作途徑—執行合作行動(如圖1-4)。譬如針對大樹堤防興建後與社區居民生活使用關係,可設計為「社區認養打造河堤花園」行動工作坊,經由上述參與途徑,由居民與參與之公部門,共同設計、打造堤防景觀及維護管理功能的過程,在這過程中可以更為親近的進行「知識交流」的互動學習機會,居民參與的主動意願也會比單純設計學習課程來的強烈。

解決無標題問題